[25]《行政处罚法》第11条第3款规定：法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。

有所不同的是，违法性是价值判断。如生育并未侵害他人权益，因此超生不是违法行为。

在新《行政处罚法》第2条中，报应性的立法表达是惩戒。可见，在形式违法性判断下，征收排污费既有可能是行政处罚，也有可能不是，我们需要借助实质违法性判断工具。利益只是指一种好处，[35]或者说是需要，[36]并没有合法与非法的区分。王志坤：行政处罚概念质疑，《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》2011年第6期，第93-95页。（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物。

二、不利益性：行政处罚的第一要素 首先，是新法第2条中的减损权益或者增加义务的方式。[76] 对此，前述不利益性和违法性两项要素无法提供帮助。《基本医疗卫生与健康促进法》的出台历时长达 15 年，其名称历经数次变更，从第十届全国人民代表大会立法规划中的初级卫生保健法到第十一届全国人民代表大会立法规划中的基本医疗卫生保健法再到第十二届全国人民代表大会立法规划中的基本医疗卫生法，最后 2016 年全国卫生与健康大会后又将健康促进纳入立法名称之中。

此部分也未被《关于卫生监督体系建设的若干规定》纳入其卫生监督体系内， 但是无论是 2003 年的 SARS 病毒，还是不时发生的各类禽流感病毒，抑或今年的新型冠状病毒，均直接或间接地与动物有关，动物卫生监督必然应当成为公共卫生监督的一个重要组成部分，1991 年制定的《进出境动植物检疫法》以及 1997 年制定的《动物防疫法》也应当纳入公共卫生监督法之列。为了约束所有的人不去侵犯他人的权利，必须由一个具有强大权力的组织——政府，来对侵害社会成员生命、健康、财产和自由的行为施以制裁。科学技术是人类同疾病斗争的锐利武器，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。因此本文希望通过有逻辑地对公共卫生法律规范进行二次归纳来重构公共卫生法律体系的内部逻辑。

公共卫生服务是一种行政给付，自 2009 年 7 月，原卫生部、财政部、原国家计生委联合印发了《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70 号），全面启动了我国基本公共卫生服务项目。六、结语 为实现公共卫生领域的科学高效治理，不能仅止步于对静态的法律体系的探讨，而更应在动态的视角里，将公共卫生法律体系落实于公共卫生动态治理的每一个环节，实现从静态的公共卫生法律体系向动态的公共卫生法治体系转变。

而后者则是由国家监察机关、社会公众等对公主体依法行使公共卫生治理权的监督，是公共卫生法治监督体系的基本内核。比如对传染病患者的免费治疗，既是一项公共卫生服务，但是它又不可避免地使用与一般疾病治疗相关的医学技术手段。作为我国基本医疗卫生领域的基本法，《基本医疗卫生与健康促进法》的内容相对宏观且往往仅是方向性、概括性地阐明基本原则和基本要求。居民只能辨别日常用水的颜色、有无沉淀物，却不能辨别其中有毒有害物质含量是否超标等。

一如上文所述，单纯的效力逻辑仅能形成宪法— 基本法—专项法律法规的三层纵向结构，难以体现各层次的内部逻辑。但前景并不乐观，至今尚未发现有效的治疗手段，有研究表明，新冠病毒有可能将与人类长期共存。疫情初期饱受诟病的疾病预防控制机构也因为权威性不够，作为事业单位没有足够的行政权力，无法有效履行《传染病防治法》第 18 条规定的职责。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构，负责辖区内卫生监督工作。

这种基于效力层级的公共卫生法律体系划分，是一种纵向的总—分逻辑展开，从目前各国公共卫生法律体系来看，无论是日本、德国的零散式立法还是法国、美国的法典化汇编式立法， 均可以发现这种纵向逻辑架构。我国则通过了《强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，计划在 2021 年完成《传染病防治法》及相关的 16 件法律的制定修改工作，对《基本医疗卫生与健康促进法》《药品管理法》《疫苗管理法》等 13 件相关法律经评估后决定安排修改。

虽然我国《宪法》并未直接表述公众健康权或者健康权的概念，但是从第 21 条、第 26 条、第 33 条第 3 款、第 45 条第 1 款、第 89 条第 7 项、第 107 条第 1 款、第 111 条第 2 款的体系性解读中，我们不难发现《宪法》构筑了我国公共卫生的基本任务。突发公共卫生事件包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、群体性食物中毒、群体性职业中毒等类型， 其中重大传染病疫情防治难度往往较大，其中又以新发未知传染病疫情的防治难度为首，其具备成因的未知与隐秘性、治疗手段的缺乏和有限性、传播渠道的迅速和广泛性，这些特点使得新发传染病在识别、上报、预防、治疗上都具备极大的难度。

现该法案囊括了 28 个子模块， 可进一步分为基本性规定（包括基本概念和定义、公共卫生服务一般权力和职责）、专门性规定（如药物滥用及精神服务行政管理、健康职业教育、基因病、血友病计划和突发婴儿死亡综合征、获得性免疫缺陷病研究、健康信息和健康促进、乳腺癌和子宫颈癌预防计划、疫苗接种等）、经费保障规定、人力资源规定等。目前， 学界有四分法、五分法、八分法乃至九分法等多种主张。总体而言，公共卫生法可以划分为健康促进、公共卫生监督、公共卫生服务、公共卫生危机管理四大领域。作为判例法国家，美国亦有众多的公共卫生法律案例，如因抵制疫苗接种而产生的雅各布森诉马萨诸塞州案、故意传播艾滋病的路易斯安那州政府诉盖姆波雷拉案、有关食品健康信息披露的未成年消费者群体诉麦当劳案等。为了奠定公共卫生法研究基础，本文试图从公共卫生法的历史起源、公共卫生的理念发展及现代卫生法学的体系划分中来解读公共卫生法的基本内涵。温斯洛教授将公共卫生的目标从健康保障（控制或消除健康风险）这一有限目标扩展至更为广阔的目标之上——健康促进（通过健康生活方式以达到最佳健康状态，提高个体抵御疾病、伤害的能力），该概念于 1952 年为世界卫生组织所接受并沿用至今。

在国家依法治理公共卫生的过程中，另一个难题常常不期而至——公权力与私权利的冲突与平衡。公共卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，其主要表现为常态下事前预防，事中制止，事后处罚，来消除影响公共健康的风险因素，以维护公共健康利益。

基于横向逻辑的公共卫生法律体系划分，是基于种属概念的公共卫生法律体系的逻辑建构。因此，应对非典、新冠肺炎这类突发公共卫生事件已经有较为完备的法律应对体系。

美国国会通过了《突发公共卫生事件带薪病假和个人及家庭护理法案》《2020 年新冠肺炎病毒准备和应对补充法案》《新冠肺炎病毒医疗机构工作人员保护法案》。而许多公共卫生干预措施具有强制性，这些强制性措施不可避免地会对部分群体的私权利进行限制，比如采取关涉传染病患者隐私权的强制上报和披露措施，采取关涉个人自主权的强制检测、强制隔离、强制疫苗接种措施，采取关涉企业经济自由的停工停产，或者严格设定复工复产的生产或工作条件等。

首先，宪法层面的公共卫生规定作为公共卫生法律体系的根本依据，为整个体系的法律制度的设计奠定了合宪性的基础。日本公共卫生法律体系的形成和发展亦深受美国影响。当我们在法学视阈下谈及公共卫生时，其不仅仅是表示公共卫生领域中的法律，更是一种公共卫生理念与法治理念的融合。其二，作为群体的健康。

在实践中，大量的专项法律法规扎堆于下层，而此种纵向逻辑划分方式却忽略了对于数量最多、内容最为庞杂的专项公共卫生法律规范的内部逻辑建构，使得各个专项公共卫生法律规范之间关系并未厘清，以至于出现法律适用的混乱及不同法律之间相互冲突、抵触的情况。卫生行政执法主要法律依据有卫生法律、行政法规、部门规章及卫生标准等，其中以规范性文件和卫生标准最为庞杂，不仅需要卫生监督执法人员知法懂法，尚需一定深度的专业知识。

当然，公共卫生也关注个人，因为个人作为群体的一部分，同时也具备社会性，只有当群体的构成者——个体，在一定程度上免于伤害与疾病时，才能有效保障群体的健康。但是这种划分方法亦有所不足，以健康保障和健康促进为目的进行划分都是基于狭义的健康保障和健康促进的概念，即健康保障是消除外在风险，而健康促进是提高内在水平，然而公共卫生理念的发展过程中两者有渐渐融合的趋势，健康促进理念中也开始纳入一些外部风险的防范，比如我国《基本医疗卫生与健康促进法》中健康促进一章便纳入了食品及饮用水安全监管、公共场所卫生管理制度、控烟与烟酒销售制度等外部性的健康管理制度，使得健康促进与健康保障的概念似乎渐渐地融合。

另外，在疫情暴发之初，国家即宣布对所有新冠肺炎确诊患者实行免费救治，通过财政拨款来保障新冠肺炎患者的医疗服务供给， 其又归属于给付行政中的基本公共卫生服务范畴。完善的公共卫生法律体系不仅强调法的全面性或者完整性，即有法可依，更强调在此基础上法律体系内部的科学性、统一性和协调性。

因此，在公共卫生领域形成一个完整的法律体系，是现代社会民主制度下国家进行社会管理的必然要求。其三，公共卫生执法专业人才缺乏保障。这三组法律之间的内容亦存在相互的交叉和重叠，在新冠肺炎疫情的防控过程中一度出现了冲突与矛盾，同一个问题出现不同的规定，法律之间的位阶出现问题，以至于无法完全发挥其效用。目前，我国包括公共卫生法治理论在内的整个卫生法学理论体系还很不健全，公共卫生法学的基础性研究非常薄弱，而理论是实践的基础，理论的薄弱必然在一定程度上影响了公共卫生立法、执法、司法的科学性。

五、公共卫生法治监督体系 和公共卫生法治保障体系 公共卫生法治监督体系是公共卫生法治体系的自省系统，通过内外监督的协同作用而使公共卫生法的实施不偏离法治轨道，让其走得正。其二，以行政理念及手段之差异，可将公共卫生行政分为秩序行政和给付行政，秩序行政主要是指国家作为公共管理主体，通过对个体（包括公民和法人）自由权的限制，防止其行为对他人造成损害，以维护社会的安全稳定。

健康促进法，是指通过鼓励和引导公众采取健康生活方式以促使其自身达到良好的健康状态，提高个体抵御疾病、伤害能力的法律规范。对于未成年人、母婴、老年人、残疾人等特殊群体，由于其年龄、状态的不同，往往面临高于常人的健康风险，基于此我国分别颁布了《中国儿童发展纲要（2011— 2020 年）》《母婴保健法》《老年人权益保障法》《残疾人权益保障法》等专项法律规范，对不同的群体实施有针对性的预防保健服务，以保障其健康。

随着国家经济发展和民众对公共卫生需求的逐步提高，国家基本公共卫生服务项目也逐步增加，我国也从 2009 年第一版《国家基本公共卫生服务规范》所规定的十项基本公共卫生服务，增加到 2017 年第三版《国家基本公共卫生服务规范》的十二项。而公权力对个人健康方式的引导，主要表现在对公众进行健康教育、健康调查与评估，鼓励全民健身，建立营养监测与干预制度等，相应地，国家在这些方面制定了诸如《关于加强健康教育信息服务管理的通知》《国民体质监测工作规定》《全民健身条例》《学校食品安全与营养健康管理规定》等法规及部门规章。